2024-05-29 10:59 來源：中國環境報

　　◆本報見習記者 邢彭

　　今年3月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見》）印發，為科學指導各類開發保護建設活動提供了行動指南。如何做好生態環境分區管控與國土空間規劃制度的銜接？生態環境分區管控如何助力綠色低碳發展？各地有哪些做法值得借鑒？針對這些問題，本報記者對生態環境部環境規劃院戰略規劃所副所長、生態環境分區管控中心主任、研究員于雷進行了專訪。

　　將區域劃分為優先保護、重點管控、一般管控三類管控單元并實施分類管理

　　中國環境報：《意見》指出，實施生態環境分區管控，對于推動高質量發展具有重要意義。在您看來，生態環境分區管控將如何平衡發展與保護，助推經濟社會高質量發展？

　　于雷：生態環境分區管控緊密銜接區域發展與保護需求，將區域劃分為優先保護、重點管控、一般管控三類管控單元并實施分類管理，能夠有效避免“政策一般粗”“管理一刀切”，在推動解決突出生態環境問題的同時，為高質量發展騰出容量、拓展空間。我認為，可以從管控單元劃分、準入清單編制和實施應用3個維度來闡述。

　　首先，在管控單元的劃定過程中，以生態保護紅線為基礎，對生態功能重要、生態環境敏感脆弱的區域實施優先保護，守牢自然生態安全邊界。對生態環境質量改善壓力大、資源能源消耗強度高、污染物排放集中、生態破壞嚴重、環境風險高的區域進行重點管控，守住生態環境質量底線，助力各地在生態保護工作中落實管控要求，指導生態系統保護、修復規劃的制定與實施。比如，河北省衡水市將衡水湖自然保護區劃為優先保護單元，將周邊區域劃為重點管控單元，嚴格落實保護區內現有企業清退、村莊外遷、禁止違規開發建設活動等管控要求，有效降低了衡水湖環境風險，助力區域生物多樣性改善和生態環境質量提升。

　　同時，在準入清單的編制過程中，針對優先保護單元加強生態系統保護和功能維護，針對重點管控單元強化污染物排放管控和環境風險防控，一般管控單元保持生態環境質量基本穩定。通過對三類單元實施差異化精準管控，實現優先保護單元更好保護、重點管控單元更好開發。在山東省青島市即墨區，轄區內24家熱鍍（浸）鋅企業通過生態環境管控單元優化產業布局，以單元準入要求和排放標準助推熱鍍鋅企業升級改造。在企業優化和升級改造的過程中，即墨區還建立了生態環境準入清單與排污許可等制度聯動機制，促使熱鍍鋅行業集聚發展、集中治污，引導產業綠色低碳轉型升級。

　　此外，在分區管控成果的實施應用過程中，將生態保護、環境質量、資源利用等方面的政策要求集成化、空間化和信息化，支撐高效、便捷、智能的決策應用。政府在宏觀決策過程中，可以依托生態環境分區管控快速做出判斷，提前規避重大戰略、規劃、項目決策風險，降低行政成本，減少投資風險。企業可以通過自主查詢，主動規避違規風險，提升生態環境源頭預防水平和效能。2019年以來，浙江、重慶、廣東等省（直轄市）陸續推出“三線一單”生態環境分區管控平臺開放查詢服務，實現了環境準入一鍵查，為招商引資、項目選址選線提供方便、快捷的環境合理性研判依據。

　　與國土空間規劃關系密切，在各自領域堅持底線思維、系統思維，共享一套生態保護紅線成果

　　中國環境報：《意見》提出，要加強生態環境分區管控與國土空間規劃的動態銜接。生態環境分區管控與國土空間規劃的關系是什么？在您看來，如何做好兩者之間的銜接，優化開發保護格局？

　　于雷：生態環境分區管控與國土空間規劃關系密切，在基礎底圖、生態保護紅線、法定保護區域等方面保持一致，同時又在管理對象、管理尺度、管理手段等方面存在顯著差異。兩項制度在各自領域堅持底線思維、系統思維，實施系統治理、綜合治理、源頭治理，共同保安全、促發展。

　　下一步，要落實《意見》相關要求，按照“充分銜接、各有側重、協同發力、分步推進”的思路，有序推動生態環境分區管控與國土空間規劃的銜接，形成制度合力。做好兩者的銜接，要從包括制度、成果、應用和工作保障等方面協同推進。

　　一是加強制度銜接。在生態環境分區管控方案制定、單元劃定、清單編制、信息共享等方面做好與國土空間規劃的充分銜接，積極推動將制度銜接要求納入國土空間規劃、生態環境保護等相關法律法規制修訂，在相關管理制度體系和標準規范體系中深化細化銜接要求，做好相關研究及試點工作。

　　二是加強成果銜接。在生態環境分區管控方案制定過程中，與國土空間規劃采用統一的國家基礎地理信息地圖，共享一套生態保護紅線成果。建立常態化的成果共享機制，暢通平臺互聯互通渠道，提高銜接工作的準確性和時效性。在分區管控方案動態更新和定期調整工作中，做好與“三區三線”成果的動態銜接。比如，山東省濟南市分區管控與國土空間規劃在編制過程進行多輪次充分對接，其中分區管控基于國土空間生態保護紅線及自然保護地優化成果，形成生態空間分區管控成果。國土空間規劃參考分區管控的水、氣、土等環境要素污染模擬評價結果，確定市域通風廊道、城鎮污水處理設施重點布局區域、新舊動能轉換起步區城鎮產業組團分類、黃河生態風貌帶生態修復、南部山區生態修復重點區域等成果，并在相關區縣國土空間規劃中進一步細化落實，共同指導區縣級國土空間規劃編制。

　　三是加強應用銜接。建立協同聯動工作機制，依托各級數字化平臺，通過設立平臺并聯審批接口、相互開放使用權限、共用智能分析應用模塊功能等方式，協同支撐重大戰略制定、重大政策制定、重大規劃編制、重大項目落地，科學指導各類開發保護建設活動。比如，福建省廈門市分區管控和國土空間規劃均采用全市“多規合一”平臺對建設項目進行并聯審批，分區管控重點審核項目擬選址所在管控單元及清單的環境要求符合性，國土空間規劃重點審核項目擬選址的用地分類符合性，雙方結論一致則通過，不一致則建議重新選擇。

　　四是要加強工作保障，充分利用相關技術交流平臺，加強交流研討，圍繞兩項制度理論、技術、管理、應用等方面銜接，開展重大課題研究，不斷探索銜接新路徑、新模式，加強對基層工作的指導與培訓，提升基層管理機構技術能力，規范各地銜接工作。

　　實現從源頭厘清減污降碳、管控單元三者間的關聯機理

　　中國環境報：《意見》明確指出，要開展生態環境分區管控減污降碳協同試點。記者注意到，目前已有部分地區開展了這項工作，請問成效如何，下一步有何打算？

　　于雷：2022年以來，為建立與碳達峰碳中和工作統籌協調的生態環境分區管控體系，在生態環境部統一組織推動下，全國16個地區分地市、縣市區、開發區3個層級開展了生態環境分區管控減污降碳試點工作，結合地方實際，針對生態環境分區管控減污降碳協同技術體系構建路徑進行了探索。

　　從現狀來看，通過大氣污染物和碳排放行業特征、空間特征及演變趨勢，識別減污降碳協同管控的重點領域和重點行業；在此基礎上，根據碳、污的同根同源性，識別重點區域和單元。目前，在廣州、煙臺和臨沂都已探索建立了二氧化碳和大氣污染物一體化排放清單，實現了從源頭厘清減污降碳、管控單元三者間的關聯機理。

　　從減污降碳協同性上分析，統籌分區管控中大氣環境質量底線目標、能源利用上線目標與碳排放總量和強度目標、能耗“雙控”目標等，從產業布局優化和結構轉型、治污工藝和生產工藝升級、能源清潔低碳轉型、資源循環利用、低碳降碳技術等角度梳理相關部門政策措施，建立量化評估體系，篩選協同控制效果、經濟性較好的政策和技術措施，構建減污降碳協同措施庫。煙臺、南通、準東、重慶等地分別采用了彈性系數、歸一化指數、波士頓矩陣、協同坐標等量化評估方法進行了減污降碳協同分析，篩選出了適合本地協同控制的任務措施。

　　從準入清單優化上看，在既有準入清單基礎上，按照“識別重點單元減污降碳協同特征—銜接減污降碳措施—優化清單要求”的技術路徑，結合地方部門、重點行業協會和企業意見建議，將減污降碳措施落實到生態環境準入清單中。如鄒平市從措施庫中挑選電解鋁、鋼鐵、電力、焦化等減污降碳協同性較高的重點行業措施，探索建立行業層面準入清單。

　　雖然試點工作取得積極成效，但在部門協調銜接、基礎分析、關鍵方法選取和規范等方面仍有待進一步強化探索。未來要在總結第一階段試點經驗的基礎上，結合地方特點，分類開展下一階段試點工作，深入探索生態環境分區管控與減污降碳協同管控的技術路徑和管理模式，形成可復制、可推廣的經驗，為相關技術和管理要求制定提供支撐。